近期,國務院派出督查組對國務院去年下半年以來出台的政策措施落實情況進行全面督查。這是本屆政府成立以來開展的第一次全面督查,不僅由國務院副秘書長、部門一把手同時領銜,而且首次引入研究咨詢機構,對政策措施落實情況作第三方評估。面對改革開放進入攻堅區的形勢、“政令不出中南海”的擔憂以及經濟下行壓力的挑戰,期待此番“督查風暴”,能滌盪“不落實”的沉痾痼疾。
  讓頂層設計與底層執行充分接榫
  今年4月,博鰲亞洲論壇發佈《小微金融發展報告2014》顯示,僅有43.1%的受訪小微企業表示享受到了稅收優惠政策。同月,筆者就《國務院關於進一步支持小型微型企業健康發展的意見》落實情況進行調研,走訪的企業中,50%的業主根本不知道國家的扶持政策,80%的企業反映融資困難、成本高,70%的企業反映不合理收費多。
  與之相對照的是,近年來,國務院和有關部門密集出台減稅、清費、增信措施支持小微企業,希望以政策紅利換來實體經濟的內生活力。去年7月30日,在對小微企業中月銷售額不超過2萬元的小規模納稅人,暫免征收增值稅和營業稅政策出台時,財政部曾預測,這將為超過600萬戶小微企業帶來實惠,直接關係幾千萬人的就業和收入,預計年減稅規模近300億元。
  顯然,微觀主體受益度與宏觀政策紅利預期值出現了較大悖離,中央決策者的意志並沒有落到實處。去年下半年以來,國務院作出穩增長決策、促改革部署,出台了各種調結構政策、惠民生措施。如果它們得不到落實,恐怕經濟增長就成了空中樓閣,改善民生也就成了無源之水。國務院在督查通知中這樣表述:“不少政策措施落實的力度不到位、效果不明顯,沒有充分發揮對經濟穩定增長和轉型升級應有的促進作用。”
  此次督查確定了19個方面的重點,細化為60項,督查之目的,就是給地方和部門敲敲鼓、緊緊弦,疏通政策傳導的“死循環”,破除政策落實的“中梗阻”,打通決策部署的“最先一公里”和貫徹執行的“最後一公里”,讓頂層設計與底層執行充分接榫。
  李克強總理說要把簡政放權作為當頭炮先手棋,截至目前,國務院已取消下放行政審批等事項468項,數量之多、速度之快,超出社會預期;強調便利市場主體、激發市場活力,去年一年,全國新增登記註冊企業比前一年增長27.63%;落實“約法三章”,政府性樓堂館所全部停建,三公經費支出明顯下降;完善財政轉移支付制度,今年中央財政轉移支付項目比去年減少70個。
  然而,在一些地方,說到做不到的問題不同程度存在,有的還很嚴重。對中央的要求,有的地方有令不行、有禁不止;對中央的決策,有的地方選擇性執行,有利的快執行,不利的繞著走;對中央的政策,有的地方搞象徵性執行,以文件落實文件,以會議貫徹會議。凡此種種,都把中央的決策部署、要求命令,懸在空中。
  如果地方政府我行我素,就會消解中央政府權威;如果地方政府總放空炮,就會反噬中央政府形象。此次督查,意在糾風——糾正言而無行、言而無信的不良風氣;重在祛弊——祛除不作為、慢作為的庸政懶政弊端;關鍵在兌現——督促地方政府向中央看齊,共同兌現“說到做到,不放空炮”的莊嚴承諾。
  跨越“矩陣陷阱”
  有學者對不落實的問題,提出了“矩陣陷阱”的解釋框架。其主要觀點是,我國中央政府和地方政府是一個有機整體,中央政府通過通常所說的條條、塊塊實施治理。條條,即部門所屬的垂直系統;塊塊,即地方政府。條條塊塊就像矩陣的縱橫兩維,互相牽扯,形成張力。從縱向看,有信號遞減之虞;從橫向看,有利益博弈之衝動。兩相結合,打折扣、搞變通,導致不落實成為痼疾。
  “矩陣陷阱”論固然可以聊備一格,但條塊分割確實是需要面對的現實。此番督查,與往常相比,創新之處就在於,以此作為突破口,提高執行力。
  一是既督查地方,也督查部門。把條條與塊塊同時作為督促檢查對象,這是第一次,意在化解條塊之間可能存在的掣肘,形成抓落實的合力。
  二是嚴肅問責。督查是瞭解情況、發現問題的過程。督查組發現問題後,要根據情形提出誡勉約談、通報批評、給予行政處分的建議,做到不盡責就問責,其意在強化各地區各部門的大局意識和抓落實的責任。
  三是專業獨立。此次督查請研究咨詢機構發揮獨立性、專業性優勢,開展第三方評估,向國務院提交評估報告。同時,通過門戶網站,收集利益攸關社會群體的評價和意見,並向社會公佈。這是借助矩陣之外的力量,對矩陣之中的“條塊”進行督查,進而對地方部門形成倒逼壓力。  (原標題:督促地方政府“說到做到,不放空炮”)
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